La profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza, Eva Sáenz, forma parte de la Mesa de expertos que está realizando un primer documento que ayude a definir el marco normativo sobre participación ciudadana en Aragón. El 19 de mayo, nueve integrantes dirigidos por la Dirección General de Participación Ciudadana constituyeron este espacio de diálogo.
Participación ciudadana en la elaboración de la Ley. Este es el título del informe que ha presentado Eva Sáenz en la Mesa que elabora una propuesta legislativa sobre participación en Aragón. Durante más de dos meses, nueve profesionales han expuesto documentos como el suyo, los han debatido en grupo y en las próximas fechas, una vez incluidas estas aportaciones, se presentarán los trabajos definitivos. Con ellos, se redactará el modelo normativo.
– ¿Por qué la Comunidad aragonesa debe abordar un reto como éste de crear un marco legislativo sobre participación?
En un momento en el que cada vez es mayor la desafección de los ciudadanos respecto a los partidos, verdaderos protagonistas en todas las instituciones representativas, y en el que preocupa especialmente a las clases dirigentes la decreciente participación ciudadana en las elecciones, es necesario reflexionar sobre nuevas fórmulas que hagan sentirse al ciudadano más partícipe de las decisiones públicas, aunque éstas en última instancia correspondan a los representantes elegidos democráticamente. Me parece interesante profundizar sobre políticas legislativas que incentiven esa democracia participativa.
– En este momento, ¿tienen suficientes herramientas los aragoneses para participar en las políticas públicas?
En un Estado democrático moderno la participación del pueblo en la decisión política discurre normalmente por el cauce de la representación, aunque también son necesarios procedimientos que permitan la expresión directa del pueblo. Cuando se aprobó el Estatuto de Autonomía de Aragón en los inicios de nuestra democracia, se reconocieron algunos instrumentos de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, como fue el caso de la iniciativa legislativa popular; pero al igual que se hizo en otras Comunidades Autónomas e incluso en el propio Estado central, la necesidad de aquellos años de desarrollar los partidos políticos y una democracia esencialmente representativa junto con el recelo que despertaban este tipo de instrumentos hizo que su uso se sometiera a una gran cantidad de restricciones. En la práctica esto ha supuesto la escasa utilización de estas iniciativas.
Después de treinta años de democracia, nuestras instituciones se han consolidado con los partidos políticos como protagonistas absolutos de las mismas; pero ahora se detecta la necesidad de un mayor acercamiento de los ciudadanos a la toma decisiones políticas. En este marco se sitúan las últimas reformas estatutarias y las propuestas legislativas que tienden a fomentar los instrumentos de democracia participativa, en las que los representantes democráticos siguen teniendo la última palabra, pero para su formación se hace más participe al ciudadano.
Un ejemplo de este cambio es la reforma de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, al Estatuto de Autonomía de Aragón. El modelo aragonés se basa en una democracia esencialmente representativa en la que los partidos funcionan como principales vehículos de participación política. Sin embargo, la reciente modificación denota una voluntad de querer profundizar en otras vías de participación como forma de acercar la política a los ciudadanos y siempre, como no puede ser de otro modo, complementando la democracia representativa.
– ¿Cómo fomenta la participación una norma sobre la materia?
La fuerza de la participación no depende tanto de su reconocimiento jurídico como de la cultura dominante en una sociedad, pero las políticas legislativas pueden facilitar el ejercicio de los instrumentos de participación ciudadana y fomentar este tipo de prácticas.
A la luz de las últimas políticas normativas llevadas a cabo por otras Comunidades Autónomas para incentivar la democracia participativa, se plantean básicamente dos posibles actuaciones, que no resultan incompatibles entre sí. En primer lugar, la aprobación de una Ley específica y global sobre participación ciudadana. En segundo lugar, reformar y/o aprobar la normativa sobre instrumentos concretos de participación ciudadana en el ámbito autonómico con el fin de favorecer estas prácticas -ley de iniciativa legislativa popular, derecho de petición, consultas populares…-.
Sin descartar completamente la posible aprobación de una ley general de participación ciudadana, me parece más adecuado aprobar o hacer reformas de las leyes sectoriales que regulan los instrumentos de participación. Por ejemplo, me mostraría partidaria de reformar la ley aragonesa de la iniciativa legislativa popular o el Reglamento de las Cortes Aragonesas. Respecto a una posible ley aragonesa de consultas populares autonómicas y locales, tengo mis dudas. En todo caso podría plantearse en la ley aragonesa de régimen local o, si se prefiere, en una ley de participación más general, una forma de fomentar o incentivar determinados procedimientos participativos en el ámbito local.
– Con cualquiera de estas dos modificaciones legislativas a las que alude, ¿cómo podrían cambiar la implicación de los ciudadanos a la hora de participar en la construcción de políticas públicas?
Con este tipo de modificaciones lo que se estaría buscando es una mayor implicación del ciudadano en la toma de decisiones públicas y un acercamiento de los políticos y la Política a la ciudadanía. Por una parte, los poderes públicos en la toma de sus decisiones cotidianas mirarían más al ciudadano; y por otra parte, el ciudadano se sentiría copartícipe de esa decisión y no ajeno a la misma. Se trataría de que Política y Sociedad interactúen y en definitiva se gane en transparencia en la toma de decisiones públicas en una democracia.
– ¿Significaría cambiar la forma de hacer política?
Una buena política legislativa de participación tendría resultados en los dos sentidos. Por una parte, respecto al fomento de la participación ciudadana en las decisiones públicas; por otra parte, conllevaría necesariamente que los poderes públicos cambien la forma de hacer su política para dejar de centrarse tanto en la fecha de las siguientes elecciones y buscar un mayor contacto con el ciudadano a lo largo de toda la legislatura. Éste sería el objetivo, aunque como he señalado antes, la fuerza de la participación y el éxito de estas iniciativas no dependen tanto de su reconocimiento jurídico como de la cultura dominante en una sociedad y en sus clases dirigentes.
– Durante estas sesiones, ¿en qué ha consistido su aportación concreta a la Mesa como experta en Derecho Constitucional?
Principalmente, he realizado un informe que se ha centrado en las formas de fomento de la participación ciudadana en la tramitación legislativa y, en concreto, la iniciativa legislativa popular y las audiencias en sede legislativo. He tratado con este estudio de analizar las posibles mejoras normativas en estos instrumentos, así como sopesar la incorporación de otras formas de participación de los ciudadanos en la tramitación legislativa puestas en práctica en el derecho comparado y que permiten al Parlamento conocer la opinión de los diversos intereses en juego antes de aprobar una determinada ley. Todo ello sin olvidar las peculiaridades del parlamentarismo contemporáneo y el dominio que sobre el mismo tienen los partidos políticos. En definitiva, mi informe versa sobre los siguientes elementos clave:
1 El estudio de la participación ciudadana en el trámite de impulso de la ley, con la posible modificación de la Ley 7/1984, de 27 de diciembre, reguladora de la iniciativa legislativa popular ante las Cortes de Aragón -en línea con la reciente reforma de la ley catalana o de la ley nacional- para corregir ciertas limitaciones que pudieran obedecer al contexto político del momento y modernizar el procedimiento, tanto en la recogida de firmas como en la tramitación parlamentaria, con el uso por ejemplo de las nuevas tecnologías.
2 Analizar la participación ciudadana en la tramitación legislativa a través de las llamadas “audiencias legislativas”: ventajas e inconvenientes a partir de las experiencias registradas en otros Parlamentos autonómicos y en el derecho comparado.
3 Indagar sobre otras posibles formas de participación en sede parlamentaria.
Creo que sería necesaria la reforma de la Ley aragonesa de iniciativa legislativa popular para tratar de facilitar el uso de este instrumento. También sería partidaria de reformar el Reglamento de las Cortes de Aragón para prever una fase de audiencias en la tramitación legislativa, en sentido parecido a lo que se ha hecho en Andalucía, Asturias o Cataluña, e incluso mejorado con las previsiones que existen al respecto en Alemania. Por último, también cabría la posibilidad, todavía no explorada en nuestro ordenamiento jurídico, de permitir a los ciudadanos la presentación de proposiciones no de ley o lo que el profesor y letrado de las Cortes de Aragón José Tudela Aranda denominó “un derecho al debate”. Se trataría de una participación de los ciudadanos en sede legislativa parecida a la iniciativa legislativa popular, pero sin la carga técnica para el ciudadano de tener que redactar una propuesta legislativa.
– ¿Cómo valoraría el trabajo que se ha realizado en este espacio y cómo le gustaría que se plasmase?
Mi valoración del trabajo realizado en la Mesa de Expertos es altamente positiva. Ha exigido un trabajo personal importante, pero sobre todo una puesta en común que ha permitido un intercambio de ideas enriquecedor sobre las mejores formas de potenciar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y, en definitiva, sobre las formas de mejorar nuestra actual democracia.
Me parecería interesante que se publicasen los informes que se han elaborado por los expertos y las conclusiones a las que se han llegado tras su debate y puesta en común. Por supuesto, la mejor manera de plasmarse todo este trabajo sería mediante las oportunas reformas legislativas impulsadas desde la propia Dirección General de Participación Ciudadana.
Términos clave: Herramientas de participación ciudadana en Aragón
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Autor: Aragón Participa
Fuente: aragonparticipa.aragon.es
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